Tres tipos de corrupción democrática

Ahora que se aproxima la fecha de las elecciones en EEUU no es del todo mal momento para dedicar una entrada a algunos de los problemas y disfunciones que la próxima cita en los comicios dejará con toda probabilidad y, a corto plazo, enteramente irresueltos. Que mejor ocasión que hacerlo con la excusa de la lectura del último libro de Lawrence Lessig, Republic Lost. Lessig es actualmente director del Centro de Etica de la Universidad de Harvard.

Lawrence Lessig. (Foto:Jose Salas)

Republic Lost es un ensayo que aspira a construir una minuciosa argumentación “a prueba de balas” sobre la existencia hoy en día de una corrupción política más grave que la recogida en la legislación y normativa actuales en EEUU.
Lessig, además de un jurista de amplio reconocimiento en temas relacionados con la red de internet, es también conocido por sus propuestas de reforma constitucional del congreso. De ahí que el libro incluya una serie de capítulos en esa dirección (propuestas constructivas que el lector interesado puede descubrir por sí mismo leyendo el libro o por ejemplo aquí). Pero ahora no me referiré a éstas, sino a su tipología de la corrupción por lo que tiene de relevante en el contexto actual y porque pone en primer término una serie de modelos del funcionamiento de la corrupción, en cuya elucidación precisa nos va mucho del futuro de nuestras instituciones.

Quid pro quo
Corrupción tipo 1: La corrupción del soborno y el cohecho, del “te doy esto a cambio de eso” es la que la ley combate desde hace siglos. Es por lo tanto ilegal, motivo de verguenza y oprobio públicos cuando se descubre y sobre las que en EEUU pesan una serie de normativas de transparencia muy avanzadas. Es la corrupción que entra a formar parte de las portadas de los periódicos o que es materia de películas de Hollywood como Casino Jack. Pese a la visibilidad mediática de este tipo de corrupción, a lo largo del libro, Lessig asume que el congreso actual es el más vigilado, transparente e incorrupto de la historia en este sentido. Y probablemente esté en lo cierto.

Para señalar la diferencia entre este tipo de corrupción y otros, Lessig se apoya en la distinción antropológica entre conductas económicas de transacción y conductas económicas del don o la ofrenda.

La reciprocidad de las donaciones
Mientras que la economía de las transacciones se basa en el intercambio equivalente y acordado entre agentes que consienten en los términos de dicha transacción -es el tipo de intercambio económico habitual cuando pagas al dependiente de una tienda por el producto que deseas comprar, o cuando introduces dinero en una máquina expendora- por el contrario, la economía del don y la ofrenda se basa en la disimulación misma de las equivalencias de dicho intercambio. Para entendernos, cuando una persona A regala algo a una persona B, no expresa explícitamente su deseo de que la otra persona le devuelva acto seguido un valor monetario idéntico de aquello que ha recibido. No es que no haya cierta expectativa de reciprocidad, es que en este tipo de intercambios el acento se pone en la construcción de una relación antes que en la obtención de plusvalías inmediatas a través del intercambio de mercancías, servicios o dinero. Como el economista y psicólogo Dan Ariely menciona a menudo a guisa de ejemplo, no hay nada tan socialmente inadecuado como ofrecer dinero -en vez de una botella de vino o un postre- cuando tus suegros te invitan a cenar. Algo similar se aplica al caso de los modernos lobbys. La moderna profesión de lobbista se ha ganado un respeto y aceptación social en los que no cabe el explicitar o articular el intercambio directo de dinero por servicios políticos. Está tan prohibido como socialmente proscrito.

Lessig proyecta así una radiografía del moderno lobbista y la economía de la influencia que se ha creado en Washington en torno a estos gabinetes de representación de intereses. Contribuye así a iluminar las normas de esta economía política que han puesto el don y la ofrenda en primer término en Washington.

El libro cita abundantes fuentes para apoyar un análisis que persigue refutar la hipótesis nula (en este caso, que el flujo actual de dinero hacia el congreso no influye en los patrones de las políticas que se deciden en el Capitolio y la Casa Blanca). Es dificil comprender el funcionamiento actual del Congreso si no se considera cómo dicho flujo de capital ha aumentado en los últimos 40 años superando en mucho el ritmo de la inflación y de las inversiones en casi cualquier otra industria. En palabras de Lessig, citando datos que son hoy de sobra conocidos “entre 1974 y 2008 la cantidad media que era necesaria para presentarse a la reelección en el parlamento fue de los 56.000 dólares por diputado hasta más de 1,3 millones de dólares. En 1974 el gasto total de los candidatos al Congreso (Parlamento y Senado) fue de 77 millones de dólares. En 1982 esa cifra fue de 343 millones -un incremento del 450% en 8 años. En 2010 el gasto era de 1800 millones de dólares -otra vez un incremento del 525%.”

Si esto no era suficiente para crear una ventaja competitiva en la capacidad de recolectar fondos y donaciones, desde enero de 2010 y tras la decisión del tribunal supremo de Estados Unidos en el caso conocido como Citizens Uniteds vs. Federal Election Commission se aprobó- en nombre de la libertad de expresión- la capacidad ilimitada de corporaciones, empresas y sindicatos para inyectar fondos en las campañas electorales (de manera indirecta, principalmente a través de la constitución de organizaciones de apoyo a candidatos como los conocidos PACs y Super PACs).

Estos grupos de apoyo especialistas en la colecta de fondos no pactan con el candidato en cuestión el intercambio de dinero por inversiones o cambios en la legislación (eso sería ilegal y castigable). La mayor parte del tiempo más bien apoyan a candidatos que ya contemplan las ideas defendidas por el grupo de presión o lobby para que dichos candidatos alcancen mayor notoriedad política. También recompensan la defensa pública de sus posiciones. Los nuevos lobbistas cultivan las relaciones sociales con los representantes políticos en torno a la creación de expectativas de apoyo mutuo sin formalizar en la práctica los términos de un intercambio en especies o servicios (lo que, nuevamente, sería ilegal). De ahí la necesidad de contemplar otro tipo de corrupción diferente al simple soborno.

Corrupción tipo 2: es la corrupción consistente en la creación de ciertos lazos y dependencias entre el representante político los lobbistas, grupos de presión o categorías socioeconómicas detrás de la financiación de los candidatos. Estos lazos moldean y recompensan la toma de decisiones del representante político. Las consecuencias definitorias de estas dependencias corruptas son:
– La distracción de otras dependencias legítimas (que son las creadas entre el representante y los ciudadanos representados que lo votaron). Así, se calcula que los congresistas estadounidenses pasan hoy entre un 30% y un 70% de su tiempo de trabajo tratando de recolectar fondos para su campaña. Según la agenda pública del presidente Obama, éste ha empleado al menos un día a la semana cada semana para la colecta de fondos para su campaña. Para que lo entendamos correctamente, estas actividades se realizan a lo largo de todo el año y no sólo en periodo electoral. Según la publicación Good.is, un parlamentario necesita recolectar en promedio 1700 dólares al día para entrar en el congreso; en el caso de un senador hablamos de cifras cercanas a los 9000 dólares al día en colecta de fondos. Estas cifras van además en aumento.

-La distorsión en el trabajo de los representantes políticos. En conexión con la necesidad de recolectar fondos se producen toda una serie de fenómenos relevantes. Esto es en parte debido a la provenencia de dichos fondos: además de corporaciones, grupos de inversión de Wall Street y sindicatos, la ciudadanía no está representada de manera igualitaria en el origen del dinero que alimenta las campañas de los congresistas. Ciertas categorías socieconómicas están ampliamente sobrerepresentadas. Según datos del jurista Spencer Overton, mientras que las familias con ingresos superiores a los 100.000 dólares anuales sólo representan a un 11% de la población (y un 15% de los votos), sus contribuciones de dinero a las campañas políticas suponen más de un 80% del total de las contribuciones. Como consecuencia de esto, tienden a crearse dependencias que distorsionan el trabajo de los representantes políticos. Como ejemplo, Lessig menciona el decalaje generalizado entre la importancia que la ciudadanía concede a ciertos temas según las encuestas de opinión y el tiempo que los representantes políticos emplean en el Congreso en tratar esos temas, por oposición a los temas que tienen prioridad en la agenda de los grupos de presión. Aunque Lessig es consciente de que una correlación no implica causalidad, recensa no obstante las relaciones que se dan entre los flujos de dinero actuales entre determinadas empresas y sindicatos y el estancamiento de ciertos problemas legislativos en EEUU como el hiperintervencionismo de las ayudas agrícolas, la reforma escolar o el casi nulo tratamiento legislativo que se da a paliar las consecuencias nefastas (externalidades negativas) de las industrias contaminantes.

Es además previsible que dados los beneficios obtenidos por las empresas que hacen lobby, el fenómenos lejos de atenuarse o encontrar techo, persista al menos a medio plazo en una dinámica en aceleración constante. Esto es de hecho lo que se observa desde hace treinta años. En palabras de Lessig:

Los miembros del Congreso obtienen acceso a fondos para la campaña- directamente de los lobbistas e indirectamente a través de la facilitación que lleva a cabo el lobbista. Necesitan ese dinero. Ese dinero vuelve mucho más simple una existencia de otro modo perturbada, pues elimina una parte de la infinita necesidad de los congresistas de recolectar por todas partes fondos para la campaña electoral. Los clientes de los lobbistas, por su parte, obtienen mejores oportunidades a la hora de moldear las políticas del gobierno. En un mundo de infinitos gastos gubernamentales y regulaciones gubernamentales, esas oportunidades pueden ser enormemente lucrativas. Investigadores de la Universidad de Kansas han calculado que los rendimientos de las inversiones de los lobbistas para modificar la American Jobs Creation Act de 2004 para obtener ventajas fiscales fue del orden de un 22000 %. Un artículo publicado en 2009 calcula que, en promedio, por cada dólar que las empresas que invierten en hacer lobby suelen gastar, los rendimientos son de entre 6 y 20,83 dólares… Frank Yu y Xiaoyun Yu mostraron que “en comparación con las empresas que no hacen lobby, empresas que hacen lobby tienen, en promedio, una probabilidad inferior de ser denunciadas por fraude, cuando se denuncia fraude éste suele llegar 117 días más tarde que en otras empresas y tienen un 38% menos de probabilidad de ser puestas bajo el radar de los reguladores.” Hill, Kelly, Lockhar, y Van Ness han demostrado que “empresas que hacen lobby obtienen mejores resultados de forma significativa sobre aquellas empresas que no hacen lobby.”. Todos estos estudios confirman lo que de otro modo es intuitivo: que conforme los rendimientos de las inversiones de los lobbistas aumentan, la disposición a invertir en hacer lobby aumentará también.

Un experimento y a vueltas con el problema de la confianza
En Harvard, Lessig y sus colaboradores llevaron a cabo un experimento en el que describían a los participantes una serie de situaciones imaginarias en los contextos de la medicina, la evaluación de productos para el consumidor o la política. Las situaciones descritas tendían a incluir la mención de que las investigaciones médicas, las evaluaciones de producto o las actividades de los políticos estaban siendo financiadas por empresas con intereses económicos en los resultados de dichos trabajos. El resultado obtenido era que la mayoría de participantes en el experimento desconfiaban considerablemente más de esos resultados. Lo sorprendente es que preguntados después por su confianza en dichas instituciones en el mundo real, más allá de los estudios imaginarios descritos, los participantes tendían a confiar menos por efecto de haber contemplado los casos hipotéticos. En otras palabras, la simple mención del dinero servía para enturbiar la percepción de los ciudadanos sobre estas instituciones. Se producía el conocido efecto de la percepción de “la manzana podrida que corrompe el cesto”.
Evidentemente, dicha conclusión -que el cesto está podrido- puede no estar justificada. Como también puede ser racional, dada cierta información disponible, el por lo menos asumir la posibilidad de que el cesto sí esté podrido. Lo que Lessig pretendía subrayar en este estudio es la tendencia a asumir lo peor, la inferencia hacia las peores consecuencias, que tiene lugar cuando se dan a conocer ciertas informaciones sobre la financiación de estas actividades.

Es conocido como la confianza de los ciudadanos norteamericanos en las principales instituciones de gobierno está en mínimos históricos en ese país (Se trata en realidad de una tendencia a gran escala que se produce desde los años 60 y que probablemente tenga múltiples causas). Aunque la investigación existente en este terreno no es concluyente, todo apunta a que la desconfianza, unida al sentimiento de la ineficacia de dichas instituciones para gestionar los principales problemas políticos, lleva a los ciudadanos a dar la espalda al proceso democrático, refugiándose en un desinterés y una abstención, que probablemente son racionales al nivel puramente individual. Actualmente muchas elecciones en Estados Unidos se resuelven con niveles de participación cercanos al 50%. Entre los que se abstienen, las clases populares suelen estar ampliamente sobrerepresentadas.

Lessig recensa los dos tipos de corrupción mencionados más arriba pero sería posible completar el cuadro, categorizando la falta de participación en el proceso democrático como el tercer tipo de corrupción más llamativo actualmente en EEUU.

Corrupción tipo 3: La falta de confianza en las instituciones de gobierno y en particular la creencia cierta en su ineficacia de cara a gestionar los principales problemas políticos, lleva al desentendimiento de la ciudadanía respecto del proceso democrático, pudiendo repercutir en ocasiones en una retroalimentación sobre el proceso de distracción y distorsión en el trabajo de los representantes políticos.

El problema de la confianza en las instituciones es, según esto, uno de los principales desafíos de los próximos años. Todo apunta a que se trate además de un problema sistémico que escape en gran parte al área de acción de agentes individuales interesados. En otras palabras, grupos de poder y de presión política, partidos o representantes, pueden beneficiarse individualmente de actuar conforme a las actuales reglas del juego. (Por supuesto, no se beneficiarán todos, pero sí aquellos que encuentren una ventaja competitiva en este ambiente). Aunque esto repercuta a favor de los que ocupen el gobierno o la representación de turno, es plausible que lo más racional al nivel colectivo sea cambiar la dinámica -las reglas del juego- algo que los propios ocupantes del poder en un tiempo X no tendrán un interés objetivo en realizar (después de todo se benefician de dichas reglas). La coyuntura parece pues llamar a una profundización del desinterés como programa político. Algo francamente infrecuente, pero que, como la existencia de cisnes negros es aun así extremadamente probable en el largo plazo. Tal vez de modo algo menos esotérico e imprevisto, ciertos proyectos recientes de reforma constitucional como en el caso de Islandia, reformas como las sometidas a referendum el año pasado en el Reino Unido, o las propuestas del propio Lessig, ayuden a alentar el cambio.

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